河南省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见

河南省人民政府办公厅

关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押

二级市场的实施意见

豫政办〔2021〕27号

各省辖市人民政府、济源示范区管委会、各省直管县（市）人民政府，省人民政府有关部门：

为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），健全完 善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场（以下简称土地二级市场），提高存量土地资源配置效率，助力经济高质量发展，经省 政府同意，现提出以下实施意见，请认真贯彻落实。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以建立城乡统一的建设用地市场为导向，以激活土地要素流通市场为重点，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，持续优化营商环境，为推动经济高质量发展提供用地保障。

（二）目标任务。到2021年年底，初步建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场；到2022年年底，建成市场规则健全完善，交易与监管平台功能齐全，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率明显提高，一级二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

（三）适用范围。土地二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

二、完善政策体系

（一）健全转让机制。将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转让，须符合产权明晰、来源合法等前置条件，并取得不动产权（国有土地使用权）登记证书。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。

1.以划拨方式取得的建设用地使用权转让，应向市、县级自然资源部门申请，经有批准权的政府批准。转让后土地用途符合《划拨用地目录》（原国土资源部令第9号）的，可不补缴土地出让价款，保留划拨方式，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》或受让人申请变更为有偿使用的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。

2.以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定，且不损害公共利益和相关权利人合法权益的前提下，应充分保障交易自由，依法办理转让手续和不动产登记。原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。土地出让时签订工业项目“标准地”履约监管协议（以下简称监管协议）的，应达到出让合同和监管协议约定的亩均投资强度、亩均税收、容积率和环境标准等条件，由监管协议执行单位就是否存在限制转让情形出具书面意见。“标准地”全部或部分建设用地使用权转让后，相关权利义务随之转移，“标准地”约定条件不变。

各地可探索实行预告登记转让制度。以出让方式取得的建设用地使用权转让且建设工程投资额（投资额可委托有资质的机构认定）未达到总投资额25%的，在交易双方签订国有建设用地使用权转让合同后，按照先投入后转让原则依法办理预告登记（预告登记不发生不动产权利主体法律责任义务转移），投资额达到转让条件后办理不动产转移登记手续。

3.以其他有偿使用方式取得的建设用地使用权转让。以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让的有关规定执行，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；转让后，权利性质可保留为“作价出资或入股”方式，也可根据权利人申请直接变更为“出让”方式。以授权经营方式取得的建设用地使用权，在使用年限内可依法在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变土地用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经自然资源部门批准，并补缴土地出让价款。以租赁方式取得的建设用地使用权转让的，承租土地使用权由第三人取得，租赁合同经更名后继续有效。

4.完善土地分割、合并转让政策。土地分割、合并转让应遵循节约集约利用原则，分割、合并后的地块应具备独立分宗条件（分割后的容积率不得突破片区控制性规划上限，分割合并后的地块按新规划条件重新核定土地价款），不影响生产、经营和使用功能。拟分割、合并宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。工业项目配套建设的行政办公及生活服务等附属设施占用的建设用地不得与整宗地分割转让。用地批准文件、土地出让合同及监管协议规定不得分割转让的，从其规定。

5.实施差别化的税收政策。各地要结合实际，完善促进盘活存量建设用地的税费制度，采取有效措施降低制度性交易成本，适度增加保有成本，在法律法规授权范围内探索城镇土地使用税差别化政策，按规定落实好减税降费政策。

（二）明确出租政策。建设用地使用权可以整宗出租，也可以部分出租。建设用地使用权出租时，其地上建筑物、其他附着物同时出租。共有建设用地使用权出租的，应取得其他共有人同意。抵押权设立前，建设用地已经出租并转移占有的，原租赁关系不受该抵押权的影响。

1.划拨建设用地使用权出租管理。以划拨方式取得的建设用地使用权出租应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理范围。宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并及时缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。各地要加快制定划拨建设用地使用权出租收益缴纳标准及管理办法，规范申报缴纳工作。

2.以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应当签订建设用地使用权出租合同（转租合同），不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定，出租年限应小于原有偿使用合同约定的剩余年期，最长不超过20年。

以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应达到出让合同和监管协议约定的亩均投资强度、亩均税收、容积率和环境标准等条件，由监管协议执行单位就是否存在限制出租或转租情形出具书面意见。“标准地”全部或部分建设用地使用权出租或转租后相关权利义务随之转移，“标准地”约定条件不变。

（三）放宽抵押限制。

1.明确抵押条件。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权。划拨土地抵押时，自然资源部门依法办理抵押登记手续，即视同批准，不再另行办理抵押审批手续。划拨土地抵押权实现时，应当优先缴纳土地使用权出让收入及相关税费后，抵押权人方可优先受偿。以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权，可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，出租人同意抵押的，其地上建筑物、其他附着物连同建设用地使用权可以依法一并抵押，抵押期限不得超过租赁期限。以授权经营方式取得建设用地使用权的，依法依规批准后可以设定抵押权。

2.扩大抵押范围。自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续。以建设用地使用权抵押的，该土地上建筑物、其他附着物一并抵押。涉及企业、个人之间债权债务合同的须符合有关法律法规规定。建设用地使用权连同地上建筑物、其他附着物抵押同时设定多个抵押权人时，应载明抵押权顺位。

3.保障抵押权能。各地要结合实际，探索允许营利性的养老、教育、文化、体育以及医疗卫生等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，所获融资专项用于原抵押人自身发展，不得挪作他用，不得为第三方提供担保。完善抵押权实现时保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。积极探索建立建设用地使用权抵押风险提示和抵押资金监管机制，通过政府、银行、保险业金融机构多方合作，防控市场风险。

三、建立健全市场体系

（一）健全“线上+线下”交易平台。建立省级统筹、市县参与、城乡统一的土地二级市场线上交易平台。省级平台实现交易信息集聚、合同备案、数据统计分析、动态监测监管和信用管理等功能；市县级平台实现信息发布、挂牌竞价、合同签订以及交易事项受理、审核、监管等功能。实现与土地一级市场信息化系统、不动产登记信息系统的数据和功能衔接。探索线上交易资金第三方账户托管模式，降低交易风险。各地要在市、县级自然资源部门现有的土地交易机构基础上搭建土地二级市场实体交易机构，为交易双方提供交易场所和一站式服务。

（二）规范交易流程。各地要结合实际建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”操作流程，完善交易申请、受理、审核、信息发布、交易事务办理、价款和税费缴纳、归档等程序，制定土地市场交易合同示范文本，明确使用规则。交易双方可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易，其中涉及以划拨、协议出让等方式取得的建设用地使用权转让、出租的，应纳入土地二级市场交易平台公开交易。交易双方应依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市县政府可行使优先购买权。申报价格或挂牌竞价不合理上涨时，市县政府可以采取必要的措施。

（三）加强信息互通共享。加强涉地司法处置工作衔接。各地要建立健全涉地司法处置执行联动机制，涉及建设用地使用权司法处置的案件，司法机关在处置决定作出前应向当地自然资源部门了解涉案建设用地使用权情况，防止因信息不对称造成土地处置后难以转移登记或无法开发利用等纠纷。鼓励司法处置土地进入土地二级市场交易平台交易。对涉地司法处置信息，司法机关应及时通知或传递给当地税务机关，协助税务机关依法实现税款及时足额入库，防止税收流失。

加强涉地资产处置工作衔接。政府有关部门、事业单位进行国有资产处置时，涉及划拨建设用地使用权转移的，在公开交易前应征求自然资源、财政、国有资产监管等部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。经依法批准，转让国有企业或公有经济成分占主导地位的企业以及行政事业单位名下的建设用地使用权的，应当通过土地二级市场交易平台公开交易，原属公共服务设施用地的，在符合规划的前提下优先用于公共服务设施建设。自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等部门应加强对涉地股权转让的联合监管。建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设部门与自然资源部门应当加强信息共享。

（四）提升服务效能。各地应在土地二级市场交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融、咨询服务等相关办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，加强交易监管与不动产登记的有序衔接，实行“交易+登记”一体化服务。实现信息互联互通，精简证明材料，严格落实限时办结制、服务承诺制，为交易各方提供高效便捷的服务。培育和规范社会中介组织，建立土地二级市场中介机构库，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务。

（五）加强市场监测与信用管理。建立健全土地二级市场动态监测监管制度，与不动产登记系统有效衔接，全面掌握土地二级市场有关信息，综合分析研判市场形势，定期发布市场动态信息。强化土地一、二级市场联动和整体调控，加强土地投放总量、结构、时序等衔接。研究建立房价地价联动机制，土地转让涉及房地产开发的相关资金来源应符合房地产开发企业购地和融资的相关规定。健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，将相关市场主体及中介服务从业人员信用记录纳入省公共信用信息平台和国家企业信用信息公示系统（河南），实行信息归集共享，对失信责任主体实施联合惩戒。

四、保障措施

（一）加强组织领导。各地要结合实际研究制定土地二级市场操作细则，建立发展改革、财政、自然资源、住房城乡建设、国有资产监管、市场监管、税务等部门和法院、银保监、地方金融监管等单位共同参与的工作机制，做好人员和经费等方面的保障，形成工作合力，有序推进土地二级市场培育和发展。

（二）加强宣传引导。各地要加大对土地二级市场政策的宣传力度，通过电视、网络、新媒体等渠道，及时准确发布工作信息，扩大土地二级市场影响力，调动市场主体参与积极性，提高市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识。

（三）加强督促指导。省自然资源厅负责组织指导各地土地二级市场建设工作，要会同相关部门强化监督问责，对违反土地二级市场相关规定的单位及责任人员要依法依规追究责任，坚决维护土地二级市场交易秩序。

河南省人民政府办公厅

2021年6月18日

" 八、紧紧围绕新时代党和国家工作大局，依法维护国家主权、安全、发展利益

" 建设法治中国，必须高度重视依法保障“一国两制”实践、巩固和深化两岸关系和平发展，运用法治思维和法治方式处理好国际经济、政治、社会事务，深入推进依法治军从严治军，更好维护和实现我国和平发展的战略目标。

" （二十四）依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一。坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力，坚定不移并全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序，把维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机统一起来，完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制。支持特别行政区行政长官和政府依法施政、积极作为，履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。健全落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，确保“一国两制”行稳致远。防范和反对外部势力干预香港、澳门事务，保持香港、澳门长期繁荣稳定。

" 探索“一国两制”台湾方案，推进祖国和平统一进程。推动两岸就和平发展达成制度性安排，完善促进两岸交流合作、深化两岸融合发展、保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施。支持两岸法学法律界交流交往。运用法治方式捍卫一个中国原则、坚决反对“台独”，坚定维护国家主权、安全、发展利益。

" 依法保护港澳同胞、台湾同胞权益。全面推进内地同香港、澳门互利合作，完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。加强内地同香港和澳门、大陆同台湾的执法合作和司法协助，共同打击跨境违法犯罪活动。

" （二十五）加强涉外法治工作。适应高水平对外开放工作需要，完善涉外法律和规则体系，补齐短板，提高涉外工作法治化水平。

" 积极参与国际规则制定，推动形成公正合理的国际规则体系。加快推进我国法域外适用的法律体系建设。围绕促进共建“一带一路”国际合作，推进国际商事法庭建设与完善。推动我国仲裁机构与共建“一带一路”国家仲裁机构合作建立联合仲裁机制。强化涉外法律服务，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益。建立涉外工作法务制度。引导对外经贸合作企业加强合规管理，提高法律风险防范意识。建立健全域外法律查明机制。推进对外法治宣传，讲好中国法治故事。加强国际法研究和运用。

" 加强多双边法治对话，推进对外法治交流。深化国际司法交流合作。完善我国司法协助体制机制，推进引渡、遣返犯罪嫌疑人和被判刑人移管等司法协助领域国际合作。积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。加强反腐败国际合作，加大海外追逃追赃、遣返引渡力度。

" （二十六）深入推进依法治军从严治军。深入贯彻习近平强军思想，坚持党对人民军队绝对领导，全面深入贯彻军委主席负责制，围绕实现党在新时代的强军目标，加快构建完善的中国特色军事法治体系，推动治军方式根本性转变。

" 加快推进改革急需、备战急用、官兵急盼重点立法项目。有力有序推进军事政策制度改革。完善军事立法计划管理制度。健全军事规范性文件审查和备案制度。完善军事法规制度定期清理机制。推动军事法制信息化建设，推进法规制度建设集成化、军事法规法典化。2020年年底前，完成国防和军队建设各系统各领域主干法规制度改革，构建起中国特色社会主义军事法规制度体系基本框架；到2022年，健全各领域配套法规制度，构建起比较完备的中国特色社会主义军事法规制度体系。

" 明确军事法规执行责任和程序，落实执法责任制。强化官兵法治信仰和法治思维，深化法治军营创建活动。持续实施军事法治理论研究工程，组织编写全军统一的军事法治理论教材。加强军事法治国际交流，积极参与国际军事规则创制。综合运用党内监督、层级监督、专门监督等方式，构建常态化规范化军事法治监督体系。

" 构建依法治军组织领导体系，成立军委依法治军组织领导机构及其办事机构。健全军事法制工作体制，建立和调整完善专门的军事法制工作机构。建立军事法律顾问制度。健全党领导军队政法工作机制，强化军委政法委功能作用。完善军事司法制度。

" 九、加强党对法治中国建设的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用

" 建设法治中国，必须始终把党的领导作为社会主义法治最根本的保证，把加强党的领导贯彻落实到全面依法治国全过程和各方面。

" （二十七）深入学习宣传贯彻习近平法治思想。习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南。要加强部署安排，持续推动广大干部群众深入学习贯彻习近平法治思想，深刻领会蕴含其中的马克思主义立场观点方法，全面准确把握精神实质、丰富内涵和核心要义，增强学习贯彻的自觉性和坚定性。各级党委（党组）理论学习中心组要将习近平法治思想作为重点内容，党校（行政学院）和干部学院要作为重点课程。各地区各部门要组织党员、干部进行系统学习和培训。法治工作部门要开展全战线、全覆盖的培训轮训。要把习近平法治思想融入学校教育，纳入高校法治理论教学体系，做好进教材、进课堂、进头脑工作。要开展深入研究和宣传，拓展学习宣传的广度深度。运用新媒体新技术，加强网上宣讲。

" （二十八）推进依法执政。健全党的全面领导制度。推进党的领导入法入规，着力实现党的领导制度化、法治化。完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度。将坚持党的全面领导的要求载入国家机构组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程。完善党委依法决策机制，健全议事规则和决策程序。

" 建立领导干部应知应会法律法规清单制度，推动领导干部做尊法学法守法用法的模范。把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容。各级领导干部要全面提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险能力，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

" （二十九）加强中国特色社会主义法治理论研究，加快中国特色社会主义法治体系建设。立足我国国情和实际，加强对社会主义法治建设的理论研究，尽快构建体现我国社会主义性质，具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的法治理论体系和话语体系。坚持和发展我国法律制度建设的显著优势，深入研究和总结我国法律制度体系建设的成功经验，推进中国特色社会主义法治体系创新发展。挖掘和传承中华优秀传统法律文化，研究、总结和提炼党领导人民推进法治建设实践和理论成果。组织和推动高等学校、科研院所以及法学专家学者加强中国特色社会主义法治理论研究，为建设法治中国提供学理支撑。

" （三十）加强党对全面依法治国的统一领导、统一部署、统筹协调。健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度机制。党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责，将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容。各级党委要将法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。研究制定法治建设指标体系和考核标准。加强对重大法治问题的法治督察。

" 中央全面依法治国委员会做好法治中国建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，实现集中领导、高效决策、统一部署。地方各级党委法治建设议事协调机构要加强对本地区法治建设的牵头抓总、运筹谋划、督促落实等工作。

" 各地区各部门要全面准确贯彻落实本规划精神和要求，结合实际制定实施方案，明确分工、压实责任，狠抓落实、务求实效，力戒形式主义、官僚主义。中央依法治国办要强化统筹协调，加强督办、推进落实，确保规划各项任务措施落到实处。

"