开正门堵偏门：地方政府举债改革进入深水区

总额137亿元的山东省自发自还地方债券将于7月14日发行，标志我国首批地方政府自主发债改革渐入常态化。伴随近期多地商业银行、上市公司卷入地方债兑付，上万家融资平台公司启动改制，地方债务改革再度引发关注。

专家认为，在债务规模总体可控的背景下，通过市场化、规范化调节政府举债机制，有望成为改革重心。从长远看，“开正门，堵偏门”将是约束发债行为的有效之举。

地方政府自主发债常态化

记者12日从银行间市场获悉，山东省当前已完成地方债券自发自还试点的招标工作。据介绍，继国务院决定启动地方政府债券自发自还试点后，广东省、山东省已完成首批试点债券招标，标志我国地方政府自主举债改革进入常态化。

据悉，本次发行的山东省政府债券分为5、7、10年三个品种，每期对应的招标利率依次为3.75%、3.88%、3.93%，均低于同期限国债利率。经上海新世纪资信评估公司评定，2014年山东省政府债券的信用级别为AAA最高信用评级。

“自发自还”试点陆续启动，也意味着政府举债“阳光化”的改革步入正轨，用透明公开的发债渠道取缔不规范发债方式。

近期以来，多地商业银行、上市公司曝出卷入地方债拖欠事件，部分不规范渠道中，非市场化的刚性兑付已频频遇险。根据审计署近日发布的部分地方债务跟踪情况，去年6月底至今年3月底，9个省份为偿还到期债务举借省本级新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。

齐鲁银行近日发布的年报显示，“济南市历城区城建公司”就出现了逾4000万元的债务本息违约。2013年年报中，上市公司安徽水利也表示，业绩受地方债拖累，其中，仅安徽省蚌埠市经济开发区建设管理委员会举借的建设移交工程债务就达9亿元。

促进市场化“开正门、堵偏门”

财政部部长楼继伟近日接受采访时表示：“尽管目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患，全面规范地方政府债务管理仍是当前一项重要任务。”

审计署报告显示，个别地市还违约将债务资金用于房地产开发、项目资本金或其他项目建设等。“从出现违约的个例来看，地方融资平台成为风险的高发点，这也是典型的非正规举债渠道。”上海一家商业银行信贷部门负责人说。

对此，多地已启动融资平台及城投公司转型改革。据马鞍山城投官网，其已先行一步转制成江东控股，多家地方城投公司也纷纷试水转型改制工作。这意味着伴随财税体制改革的逐步推进，此前扮演过重要角色的政府融资平台即将被剥离融资功能。

“屡屡被打破的刚性兑付表明，中央财政将不再为非系统性风险的地方债务违约埋单，而是要建立健全地方政府的市场化信用体系，为市场提供更为综合、直观的评价，便于投资者比较，让地方作出正确判断。”中国社科院金融研究所副研究员安国俊说。

中国人民银行研究局首席经济学家马骏表示，我国仍将从市场化方面，采取多项改革硬化地方预算约束。事实上，通过发展市政债市场和一系列配套改革，地方政府的预算约束将逐渐“硬性化”。

地方政府举债改革进入深水区

“要求地方政府尤其是独立发债的地方政府编制和公布资产负债表，对提高地方财政透明度有重要意义。此外，一些改革的准备也都已经在进行中。”马骏说。

与“兜底”相比，建立市场规则有望成为改革侧重点。首轮地方债自发自还试点还首度引入了市场化的信用评级报告。“这是防控地方债风险的一个重要举措，也预示着地方债将走向更为规范的市场化道路，为市政债的发展打下坚实的基础。”安国俊说。

作为首轮地方自主发债的评级机构，上海新世纪相关负责人在接受记者专访时指出，地方政府的信息披露及其制度建设难以一蹴而就。

例如，首批发债的广东、山东自发自还债务的最长期限为10年，每年都应进行定期跟踪评级。在这场可以预见的“持久战”中，既需要评级公司与地方政府保持密切沟通，也需要地方政府的积极配合。如何保障各种评级数据和信息的及时获得，依然有待摸索实践。

根据财政部安排预计，2014年地方债计划发行规模为4000亿元，其中上海、广东、山东等省市自发自还规模为1092亿元。

“面对城镇化的进程，解决地方政府投资拉动经济的资金缺口、实现地方财政转型至关重要。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，地方债自主发行改革中，可以利用破题机会，规范财政管理体制，围绕举债形成倒逼机制，理顺政府间关系。