200万亿国资谁主沉浮:部委吵得不可开交 互难说服

中国巨额国资的改革谁来主导，走向如何，万众瞩目。

　　2014年7月15日，国资委召开新闻发布会，宣布在其所监管的中央企业开展“四项改革”试点工作：包括在国家开发投资公司、中粮集团开展改组国有资本投资公司试点，在中国医药集团、中国建筑材料集团开展发展混合所有制经济试点，以及在其他数家公司开展董事会和纪检工作试点。

　　在人们期待国资改革总体方案出台的当下，这次发布会多少显得有些让人意外。

　　一是它由国资委单独召开，而非多部委联合召开；其次，国资委宣称此次试点在其管辖的几家央企中进行，外界并不清楚这次试点是否会左右国资改革的总体方向。

　　国资改革被视为新一届政府推动的经济改革领域最重要而敏感的一环。但现在，对于中国巨额国资究竟应该怎么改，出现了微妙的分歧。

　　财政部属意淡马锡模式

　　这一设想与现行体制安排的最大不同，是国资委淡出出资人代表职责，由若干新组建或改组的国有资本投资运营公司行使出资人职责，国资委只做专业监管者。

　　十八届三中全会之后，国资委其实一直处在相对沉默的状态之中。直到2014年2月，副主任黄淑和在《求是》杂志上撰文表示正抓紧研究深化国企改革意见。

　　与此同时，财政部多有举动。

　　2013年11月14日至21日，财政部企业司司长率团考察了新加坡淡马锡、以色列财政部国有企业局。在随后的报告中，财政部企业司认为，两国的经验对我国深化国企改革有着重要启示，“国有资产监督管理部门必须加快转变职能，由现行‘管人、管事、管资产’的多重身份转变为专业监管者，由财政部门会同有关部门负责研究制定国有资本存量管理、动态调整规划、收益收缴和支出管理、财务管理及防范内部人控制等方面的政策法规，履行公共管理职责”。

　　报告也提出了具体的建议：将现有特大型中央企业集团近120家（其中国资委直接管理的113家）分为一般竞争类企业集团和公共保障、战略性、国家安全类企业集团。组建或改组成立若干国有资本投资运营公司，行使国有资本出资人职责，依法行使对出资企业的股东权利。

　　淡马锡模式在中国成名已久。淡马锡公司由新加坡财政部全资拥有并负责监管，财政部主要通过推荐公务员任职，行使高级管理人员任免以及审核财务报表等监管职责。淡马锡最高权力机构是董事会，新加坡政府不干预淡马锡在营运或商业上的各种决策。

　　在财政部之外，淡马锡模式也被很多官员学者看作三中全会所提“管资本”的典型样本。十八届三中全会召开之前，由国务院发展研究中心主任李伟和中央财办主任、国家发改委副主任刘鹤担纲撰写的“383改革方案”中也提出，国资改革要参照新加坡淡马锡资产管理公司模式，建立和完善出资人制度和职业经理人制度。

　　国资委首任主任李荣融也曾对淡马锡模式颇为认可，2003年他上任之初就亲自率队赴新加坡考察，回国之后多次强调要向淡马锡学习，还曾在宝钢等7家央企试行外部董事制度以及决策权（董事会）和经营权（总经理）的分离。

在南方周末记者获得的一份今年3月发出的《财政部关于加强企业财务管理的指导意见（征求意见稿）》中，财政部也提出，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，由国有投资运营公司履行出资人代表职能，以股东身份从事国有资本投资运作，制定并实施财务规划与发展战略。投资运营公司主要从事资本投资运营，不直接干预实体企业的经营活动，“破除行政化管理等各种体制机制弊端”。

　　在财政部企业司的设想方案中，将来国有资本投资运营公司的主要负责人均属中管干部，由中组部管理，中央任免；国资预算政策、预算编制和预算信息的公开由财政部负责并报国务院和人大审批，战略性、安全性、公共保障类政策及发展战略由发改委和工信部制定并报国务院和人大审批。财政部、发改委、工信部等公共管理部门应当按照“一企一策”原则研究制定各投资运营公司的经营目标、考核办法等，国资委根据“一企一策”的要求对若干家国有投资运营公司进行监督。

　　这一设想方案与现行体制安排的最大不同，是国资委淡出出资人代表职责，由若干新组建或改组的国有资本投资运营公司行使出资人职责，国资委只做专业监管者。

　　如果淡马锡模式成为国资改革的方向，无疑财政部将在改革中扮演最重要的角色。

新汇金与老国资委

　　“国资委不参与分红，汇金参与分红；国资委不派出董事，汇金派出董事。”“汇金是近股东，国资委是远股东”。

　　在中国，最接近淡马锡模式的是金融国资的“汇金模式”。

　　2003年12月国务院批准设立中央汇金投资有限责任公司，动用外汇储备注资金融企业，代表国家行使对重点金融企业的出资人权责。十年间汇金公司挽救了危机重重的中国国有银行业，使金融资产保持高速增长，至今掌控了金融资产的半壁江山。

　　曾任汇金公司董事长的现任财政部长楼继伟2013年对“汇金模式”的定义是，汇金公司探索形成的一种市场化的国有金融资产管理模式，即根据国家授权，遵循市场化方式，积极履行国家注资改制平台和国有金融资产出资人代表两大职责。重要特征之一是始终坚持市场化的履职行权方式，“只做股东，不做婆婆，没有任何行政审批色彩”。

　　“既做股东又做婆婆”，正是多年来外界对集出资人与监管者两种角色于一身的国资委最常见的批评。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁有过很形象的比喻：你是出资人，又是监管人，自己监管自己？

　　曾有人将汇金公司称为“金融国资委”，但汇金公司与国资委的区别是，前者是一家公司，后者是正部级特设机构。汇金公司原总经理谢平曾对媒体解释过，汇金是家公司，不是“金融国资委”，“国资委不参与分红，汇金参与分红；国资委不派出董事，汇金派出董事。”

　　北京师范大学金融研究中心主任钟伟专门撰文比较过汇金模式和国资委模式，他认为汇金所扮演的股东角色离其控股国有企业非常近，是“近股东”，而国资委则是“远股东”。两者的主要区别有，汇金本身是投资公司，国资委则属于行政序列；汇金不以行政命令约束派出董事的投票，但国资委系统仍用行政化的“红头文件”来管理企业，其派出的董事或者监事服从的是行政纪律；汇金的治理结构相当清晰，中央和地方国资委两级所有制结构则很难实现各司其职。

　　钟伟的结论是，“近股东”模式严格优于“远股东”模式。

　　十八届三中全会前后，中石油窝案爆发，国资委原主任蒋洁敏因涉嫌受贿罪被立案侦查，使人们再次审视现有国资监管体系。

　　据《财经》杂志报道，十八届三中全会之后，国资委的领导层还没有想清楚怎么具体落实，到春节后只拿出一个“约六页纸”的纲领性文件。新一轮改革明确以国有资本管理为主，使国资委目前处于一个非常尴尬的位置，现有的国资管理体制走到了尽头，“在以‘管资本’为改革目标的历史新阶段，国资委成了国资改革的天然障碍，不排除传统意义上的国资委将退出历史舞台的可能”。

　　十八届三中全会后，南方周末记者曾在多个场合听闻政府官员和学者谈论，国资改革将从“管人、管事、管资产”的国资委模式，切换到“管资本”的汇金模式。

　　“汇金模式为蓝本的国有资本运营公司会大行其道。”证监会上市公司一部副主任周健男就认为，与国资委模式和“管人管事管资产管导向”的文资办（国有文化资产监督管理办公室）模式相比，汇金模式更加市场化，更符合长期趋势。

国资委的反驳

　　“有人认为以管资本为主，就是要求国资委不再管企业、不再管国有资产了，甚至有人认为就是去国资委化，诸如此类不是对三中全会决定的误解，便是主观臆断或恶意曲解。”

　　进入2014年，国资委开始频频对外传递声音。

　　今年4月，前国资委副主任、全国人大财经委副主任委员邵宁在“深化国有企业改革座谈会”上讲到，汇金公司还不是国资改革体制样板，“汇金本身的职能非常有限，所以能做的事情也非常有限。如果认为汇金公司是体制样板的话，就意味着要回到多头管理、无人负责的状态”。

　　“完善国资管理体制不可以虚化国资委的作用。”2014年5月，国资委研究中心研究员王绛在《现代国企研究》上发表题为“别曲解国资监管改革的手段与方向”的文章，为国资委正名。“有人认为以管资本为主，就是要求国资委不再管企业、不再管国有资产了，甚至有人认为就是去国资委化，诸如此类不是对三中全会决定的误解，便是主观臆断或恶意曲解。”

　　2014年7月17日，国资委研究中心副主任彭建国在接受南方周末记者采访时，评价“国资改革走淡马锡模式、汇金模式都行不通，很不合适”，甚至是“开历史倒车”。

　　“全国人民都不会答应。”在彭建国看来，国资委设立的初衷就是为了结束政企不分、“五龙治水”的局面，淡马锡模式是重回老路。“国资委11年来通过管人管事管资产的模式，国有资产从7.6万亿增值到40万亿元，营收、利润同步增长。对此十七大、十八大都是肯定的，这个大框架要坚持，不能推倒重来。”

　　彭建国说，汇金公司监管的金融资产与国资委监管的实业资产有巨大的区别，在实业资产中推行汇金模式不符合国有资产“分类监管”的原则。中国国有资产的体量与新加坡也不可比，新加坡只有1万亿元国有资产，中国的实业资产40万亿，金融资产160万亿，加起来是新加坡的200倍。“这么庞大的国有资产，政府部门哪有时间来管？必须有一个专门机构来监管。”至于李荣融之前倡导学习淡马锡，他指出学习的是管理模式，而非体制安排。

　　也有媒体报道称，之前财政部在制定国资改革方案时，随着问题的深入研究，发现对产业国资的问题估计不足，汇金模式难以推行。

　　南方周末记者获知，财政部倾向方案的一大难点，是在央企之上新组建若干投资运营公司，央企集团母公司股权直接转入。但如今的央企个个财大气粗，谁都不愿跟人合并或被重组。

　　相对而言，7月15日公布的国资委的方案则主张以现有大企业集团为基础形成国有资本运营公司，比如邵宁也提出把目前113户央企通过重组压缩到70户左右，再授权这些大企业作为国有资本投资运营公司。

　　国资委的方案是在实践中用教训买来的。邵宁介绍，10年之前，深圳市国有资产监管体制改革起步就是三层结构：深圳市国资办—深圳市投资管理公司—市属国有企业。但在运行中发现体制不顺，矛盾和摩擦很多，企业意见非常大，最后不得不变为两层结构。

　　李荣融时代，国资委也曾试图在国资委与央企之间建立淡马锡式的国有资产经营公司，并先后成立了国家开发投资公司、诚通控股集团，但效果并未达预期，一个主要原因是企业都不愿意进入资产管理公司。

　　对于外界始终担心的，由国资委主导的国资改革将无法解决其角色冲突和去行政化问题，彭建国坦承以前国资委管得过多过细，很多时候是替其他部委承担了社会公共管理职能。

　　“国资委就像一个漏斗，经常被叫去开部门联席会。”他说。现在正在把审批事项分成“不该管的、可管可不管的和应该管的”三类，对前两类要“坚决取消或下放”。将来国资委“管资本”的职能将通过“章程管理、战略管理和预算管理”来实现，包括向央企派出总会计师等，“这些工作都不能等不能拖”。

　　谁也说服不了谁

　　“国企怎么分类，部委里面也是吵得不可开交，大家都有一套说法，谁都说服不了谁”。

　　截至目前，国资改革究竟如何办，并没有定论。

　　于是，大到究竟采用何种国有资本授权体制，小到国有资本分类问题，各方都各执一词。

　　比如，对国企的分类问题，就是谁也说服不了谁。

　　十八届三中全会之后，一位国资专家被财政部邀请去提建议，讨论“国有资本加大对公益性企业的投入”具体怎么实施。这是三中全会决定中的一条，后来中央全面深化改革领导小组将这一提法的方案起草任务交给了财政部。

　　但这位专家尴尬地发现，财政部其实难以主导方案。因为决定并未对何为“公益性企业”作出界定，而“加大对公益性企业的投入”意味着要用非公益性国企的利润提成来补贴公益性企业，这就涉及利益的重新分配。正因为如此，财政部、国资委和各大央企，在国企分类问题上分歧巨大。

　　“围绕分类问题部委里面正吵得不可开交，大家都有一套说法，谁都说服不了谁。企业这边，不同的公司对自己的认定也不一样。”一位证券分析师告诉南方周末记者。

　　目前全国各地对国企分类的标准也五花八门。比较常见的分法包含了公益类和竞争类，实际上这并非一个层面的划分标准，比如中石油、中石化这类大集团，它们旗下公司往往兼具了公益性、垄断性和竞争性。对这些央企来说，不同的分类涉及是否可以获得财政补贴，或薪酬体系是否要向公务员看齐等，它们的态度也随之摇摆。

　　“现在的改革一旦涉及部委既得利益，往往屁股指挥脑袋，”财政部财科所副所长刘尚希评论，“基于部门权力与利益的改革不是真改革，要解决这个问题，必须提到政治的高度。”