地方债迎来规范发展好时期

    继3月《地方政府一般债券发行管理暂行办法》发布，财政部日前又发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，这表明国务院去年10月2日发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》后，财政部出齐了地方债具体配套文件，地方债迎来规范发展最好时期。

　　
　　作为地方政府筹措财政收入的重要方式，地方政府债券在20世纪80年代末至90年代初一度风行。为防范地方过度举债，1994年通过的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券，堵上了地方政府发债的道路。但随着经济社会发展，不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，带来的风险日益凸显。

　　
　　最新审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

　　
　　2014年10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，也标志着处在经济转型关键期的中国基本建成完整的地方债务风险管控制度框架。这份文件在中国完成《预算法》修订之后出台，与新法允许地方政府适度举债，但设置“八道防火墙”严控风险的宗旨吻合，更强调“疏堵结合”，对地方政府如何举债融资、举借债务如何使用和管理、如何偿还、如何处理存量债务和在建项目后续融资等问题全面做出规定。

　　
　　《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》发布，表明地方政府的一般债券和专项债券的发行管理文件均已出台，为今年1.6万亿元的地方政府债券发行工作铺平了道路。

　　
　　今年，36个地方政府（包括5个计划单列市）拥有5000亿元一般债券、1000亿元专项债券发行额度，此外财政部还下达了1万亿元的地方政府债券置换存量债务额度，因此今年地方政府预计将发行总额高达1.6万亿元的债券。根据发行情况，财政部可能还会下达下一批置换债券额度。

　　
　　“简单地说，地方政府专项债券是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的政府债券。”财政部财科所副所长白景明介绍，根据预算报告，今年地方政府债券发行额度为6000亿元，其中5000亿元为一般债券，1000亿元为专项债券。这将是地方政府首次发行专项债券。在专项债券发行之前，财政部出台管理办法指导和规范地方政府发行行为，很有必要也很及时。根据新的《预算法》规定，地方政府发债只有一种形式，即地方政府债券。其又分为一般债券和专项债券，前者纳入公共财政预算，用于弥补赤字；后者则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。

　　
　　在中央财经大学地方财政融资研究所所长温来成看来，发行专项债券类似于其他国家发行的市政债券，“地方政府在偿还能力之内能有效的运用这种方式来规范举借债务进行地方基础设施建设。一方面，能推动地方经济的发展；另一方面也能有效的防范地方政府债务风险，且专项债券纳入预算管理便于人大监督、财政监督，同时专项债券信息向社会公开也有利于社会监督，有利于我国地方债务管理走向规范化、制度化、法制化”。

　　
　　《地方政府专项债券发行管理暂行办法》对专项债券作了两个限定：一是发债主体必须是省级政府或经省级政府批准的计划单列市，二是偿债的资金来源是公益性项目对应的政府性基金或专项收入。

　　
　　“发债主体层级高信誉好，还债又有固定的资金来源，应该说专项债券的安全性还是比较高的。”白景明解释说，专项债券有对应的政府性基金收入，且公益性项目建成后，也会带来一定的收益，偿债的资金是有保证的。同时，按照不同的用途和属性，对地方政府债券分别纳入相应的预算，进行分类管理，是按照新《预算法》规定依法理财的具体体现。值得关注的是，《地方政府专项债券发行管理暂行办法》第九条称：“各地应当按照有关规定及时披露专项债券基本信息、财政经济运行及相关债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。”这表明，发债全过程须公开透明，投资者独立判断、风险自担。

　　
　　上海交通大学上海高级金融学院金融学教授严弘表示，“没有违约就没有信用风险，一旦有信用风险就说明发债主体有可能还不起债，任何借贷方都应当意识到这一点。虽然中国传统向来强调守信用，但从企业的角度来看其担负守信的义务，也会存在即使公司有还贷意愿，可是遇到经济低迷或业绩不佳的情况，将导致公司无法按期偿还贷款。事实上，出现违约在经济学上来看是非常正常的现象，投资者应当对这些风险有一些理性认识，通过提升利率等操作来补偿所承担的风险。”

　　
　　严弘强调，目前国内还没有处理债务违约的明确流程，因此当下所发生的违约事件对投资者、债权人或者银行来说，都是一个个风险管理的案例。跟踪这些事件的发展以找出相应的规律，有助于企业做好相应预案，以及投资者做好信用市场的风险定价，“假如现在政府明确说不再担保了，市场建立了相应的风险判断机制，那么部分城投债或企业债的发债成本和利率就会上升，就和其信用风险有一个匹配，而这类债能否再发出去就成了问题。这对发债主体来说也是一个警示，他们不能再依靠中央政府或地方政府信用来获得廉价的融资，而必须以市场成本来承担他们的义务，从而形成责任自付，这样他们就会对融资和投资有更谨慎的态度。”

　　
　　另值得关注的是，在《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》中，债券的投资者范围都出现了“社会保险基金”。上述两个办法都规定，各地应积极扩大投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资一般债券和专项债券。而且债券发行结束后，符合条件的应按有关规定及时在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场等上市交易。购买债券的企业和个人，也享受免征企业所得税和个人所得税。

　　
　　4月1日召开的国务院常务会议决定，适当扩大全国社会保障基金投资范围，其中一项是把社保基金债券投资范围扩展到地方政府债券，并将企业债和地方政府债券投资比例从10%提高到20%。

　　
　　无论如何，地方债迎来规范发展好时期。今后一般债券和专项债券将成为中国地方政府融资的主要形式，而未来专项债券将为地方存量债务置换提供重要的替代工具，成为地方政府存量债务的主要偿债渠道。