财金21号文解读—财政承受能力评价提防PPP跑偏！

一、PPP大潮下，各地争创典范

　　
　　2014年3月，国务院政府工作报告提出将在部分领域推出非国有资本投资项目，4月，国务院常务会议推出首批示范项目。随后财政部发布财金76号文《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》力推PPP模式，之后发改委、财政部一系列政策文件出台，鼓励政府与社会资本的合作。

　　
　　中央自上而下的推动，让PPP受到空前的重视，地方政府推介PPP的热情高涨。短短一年时间内，重庆、福建、江苏、河南等地密集推出PPP试点项目，项目规模达万亿以上。在新型城镇化与政府债务化解的双重背景下，PPP模式被寄予厚望，多个地区政府争相打造区域内PPP标杆项目。

　　
　　二、口号虽响，成功案例不多
 

　　
　　然而，与政府方面对PPP持续发力相对，项目实际落地情况并不乐观，社会资本观望态度较强，对地方政府出台和实施的系列“利好”政策反应冷淡。相关统计显示，34省市区地方政府推出了总额约1.6万亿的PPP项目。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿，仅占总额的1/8。

　　
 　　三、规范性文件不完善是主因

　　
　　PPP模式为何“叫好不叫座”？相关配套规范性文件不完善是主要原因。现阶段，与PPP相关的的一系列基本问题尚未完全厘清，项目风险分担机制、经济收益确定性、融资条件、财政承诺和预算衔接的客观评价与衡量标准不一，公开、透明、竞争、规范的监管环境也未建立。前期论证过程欠缺，使政府、社会资本均承担了较大的风险。然而为响应中央号召，多地急于上马PPP项目，某些地方甚至出现滥用PPP概念的现象，这不仅不利于地方投融资体制的改革，反而可能会抬高建设成本，加重地方债务负担。

　　四、财政承受能力评价跟进，地方PPP需冷静

　　
　　（1）防止PPP规模的盲目扩大

　　
　　2015年4月14号，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（下称“指引”），该文件对PPP实施过程中的重要环节提出规范性要求。财政承受能力评价是PPP立项的重要准备，“指引”提出“‘未通过论证’的项目，不宜采用PPP模式。”这对地方政府“一哄而上”的PPP势头，无疑起到一定的降温作用，有利于规范PPP项目财政支出管理。

　　
　　“指引”对于财政承受能力给出上限，规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。并将“通过论证”的项目财政支出责任纳入预算统筹安排。通过设置年度财政支出责任的天花板，促使各地政府对项目质量进行衡量和比选， 优质项目进入，“伪”PPP项目被剔除，从而有效的减少为PPP而PPP的盲目行为，防止PPP规模的无上限扩大，这对于地方财政及项目风险均起到较大的防范作用。

　　
　　（2）确定财政承受能力论证体系

　　
　　“指引”提出了“PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。”并对四项财政支出责任进行了界定和识别，详细列出各项财政支出责任的测算方法和标准。

　　
　　同时“指引”明确了公益性、准公益性及经营性项目的政府补贴模式，公益性项目亦被纳入PPP项目范围。“指引”确定了财政承受能力评价的体系和内容，为论证工作的开展提供了有效依据。

　　
 　　（3）为社会投资人权益提供保障

　　
　　“‘通过论证’的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”并且“每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。”该类条款将有效监督政府履约行为，为社会投资人收回投资和获得收益提供了法律保障。

  　　五、继续完善各项配套措施，PPP渐规范

　　
　　过往PPP项目前端论证支撑不足，往往通过一个可行性研究就决定项目的实施与否，不论从项目角度还是政府财政角度，项目真实可行性均受到考验，对社会资本也就缺乏足够的吸引力，不利于真正PPP的推进及改革。近期，财政部所发布的PPP操作指南、PPP合同指南、财政承受能力论证指引正逐渐构建起PPP运作的规范性文件体系，物有所值评价指引亦可预期出台。未来，财政部操作指南中PPP模式项目操作流程五个阶段19个步骤中的每个环节，将犹如方格填空一样逐步完善，拼接起系统化的PPP操作指导文件体系，PPP运作将渐入佳境。